L’Institut d’Estudis de l’Autogovern ha publicat l’informe Les relacions intergovernamentals en l’Estat autonòmic durant la crisi sanitària de la COVID-19, elaborat per Joan Ridao, Gerard Martín i Helena Mora. En aquest treball s’analitzen el marc jurídic i la pràctica de l’anomenada “cogovernança” de la crisi sanitària plantejada per la pandèmia de la Covid-19, que ha representat un repte per als executius de l’Estat i de les comunitats autònomes, al mateix temps que ha posat de manifest les mancances del sistema pel que fa a les relacions de col·laboració, un dèficit històric de l’Estat autonòmic, que deriva d’un marc constitucional més aviat poc procliu al desplegament d’un model cooperatiu i d’unes pràctiques molt arrelades de competició i desconfiança entre els actors del sistema, factors ambdós sobre els que poc ha pogut fer una certa tradició doctrinal inspirada en el federalisme alemany i sobre els no ha estat massa eficaç ni assertiva la jurisprudència constitucional, quan no ha estat directament impermeable a aquesta qüestió.

Aquest és el punt de partida de l’Informe, que analitza de manera breu les relacions de col·laboració en sentit estricte, cooperació i coordinació en el context de l’Estat autonòmic, per abordar, seguidament, la coordinació en la crisi sanitària. Contràriament a la cooperació o a la col·laboració en sentit estricte, les relacions de coordinació responen a l’existència d’una competència estatal, que implica el seu caràcter forçós i una relació de subordinació dels ens coordinats (els governs autonòmics) a l’ens coordinador (el Govern de l’Estat). Efectivament, com és sabut, aquest és el cas de la sanitat, atesa la competència que li reserva l’art. 149.1.16 CE, en matèria de “bases i coordinació general de la sanitat”. És en aquest context que es crea el Consell Interterritorial del Sistema Nacional de Salut (CISNS), d’acord amb l’art. 69 de la Llei 16/2003, de 28 de maig, de cohesió i qualitat de el Sistema Nacional de Salut.

El funcionament d’aquest òrgan intergovernamental, del que formen part el ministre de Sanitat i els consellers responsables de l’àrea de les diferents comunitats autònomes, va adquirir un protagonisme singular en el decurs de la pandèmia, havent mantingut 82 reunions al llarg de l’any 2020, essent especialment actiu en el moment inicial de l’expansió del virus, quan la situació va ser més delicada, això és, en els mesos de març i abril d’aquell any, quan es va decretar el confinament de la població davant de l’emergència sanitària. En el decurs de l’informe s’analitza el paper d’aquesta institució, així com l’abast i eficàcia dels seus acords, tot assenyalant també que malgrat que ha estat considerat històricament com una conferència sectorial adreçada a la facilitació de l’acord, en el marc de la pandèmia, el Govern ha volgut reforçar les seves tasques de coordinació, en particular, amb la reforma de la Llei 16/2003 mitjançant el Reial Decret Llei 21/2020, de 9 de juny, de mesures urgents de prevenció, contenció i coordinació per fer front a la crisi sanitària ocasionada per la COVID-19.

Una vegada examinat el funcionament del CISNS durant la pandèmia, l’Informe passa valorar la “cogovernança”, això és la gestió col·laborativa de la crisi per part dels executius estatal i autonòmics. Aquesta “cogovernança” s’opera a partir “de les acaballes del primer estat d’alarma”, com assenyala l’Informe, i es desenvolupa a partir de la presa de consciència de la capacitat i l’expertesa de les comunitats autònomes per implementar una bona part de les mesures concretes necessàries en el marc de la crisi sanitària, ateses particularment les seves competències executives en matèria de sanitat i, per tant, la importància dels respectius serveis de salut a l’hora de fer front a la pandèmia. En relació amb això, l’Informe fa referència a tres disposicions clau pel que fa a la definició del paper de les comunitats autònomes en la crisi, a saber: l’Ordre SND/387/2020, de 3 de maig, per la qual es regula el procés de cogovernança amb les comunitats autònomes i les ciutats de Ceuta i Melilla per a la transició a la nova normalitat; el Reial Decret 514/2020, de 8 de maig, pel qual es prorroga l’estat d’alarma declarat pel Reial Decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19; i el Reial Decret 555/2020, de 5 de juny, pel qual es prorroga l’estat d’alarma declarat pel Reial Decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19.

Contràriament a una valoració més aviat positiva del paper del CISNS al llarg de la crisi, l’Informe avalua d’una manera més aviat negatiu el paper de la Conferència de Presidents, que, almenys en un primer moment, va desplegar “una funció merament informativa del president del Govern estatal envers els presidents autonòmics”. En aquest sentit, l’Informe apunta que aquells òrgans de col·laboració que funcionaven raonablement bé abans de la crisi, com ara el CISNS, han respost adequadament a l’emergència sanitària, mentre que aquells que ja no ho feien, han continuat essent més aviat poc funcionals, com seria el cas de la Conferència de Presidents. D’altra banda, l’Informe també posa de manifest els dèficits de col·laboració i, en última instància, la conflictivitat que la pandèmia ha generat, d’acord amb una dinàmica general del sistema que es basa en la desconfiança entre els actors. En aquest sentit, s’analitza la qüestió de l’ingrés mínim vital i, en particular, la STC de 26 de setembre de 2021 que resol el conflicte de competències plantejat pel Govern de la Generalitat en relació amb el Reial Decret Llei 20/2020, de 29 de maig, pel qual s’estableix l’ingrés mínim vital.

L’Informe repassa algunes experiències comparades en altres sistemes descentralitzats pel que fa a la gestió de la crisi sanitària generada per la pandèmia global, abans de formular una sèrie de conclusions, que, en particular, assenyalen la plausibilitat d’una gestió col·laborativa de l’emergència des del moment inicial, d’acord amb l’experiència de l’anomenada “cogovernança” a partir dels canvis normatius del mes de maig de 2020. Tot i així, reconeix, en atenció a l’experiència comparada, que la dinàmica de les relacions intergovernamentals en els diversos sistemes descentralitzats s’ha projectat sobre la resposta a la pandèmia, que, en aquest sentit, ha reforçat dinàmiques ja existents de col·laboració o desconfiança.