Categoria: 50 ombres del federalisme

«50 ombres del federalisme»

Avaluació de la descentralització a Egipte: oscil·lacions entre la centralització i les esperances de reforma

AutogovernDeixa un comentari

Autora: Jasmin Sabri

Jasmin Sabri és una investigadora multidisciplinària que cursa actualment un màster en Estudis Europeus i Internacionals Avançats enfocat en la regió mediterrània al Centre International de Formation Européenne (CIFE). Amb una formació acadèmica en humanitats, els seus primers treballs es van centrar en el multilingüisme i el pensament postcolonial, i giraven al voltant de qüestions estretament lligades a la interacció entre identitat, pertinença i governança. Aquests temes continuen caracteritzant les seves investigacions a mesura que s’endinsa en la ciència política, on examina la resolució de conflictes i les relacions entre els estats i la societat a la regió MENA, concretament a Egipte i als països fronterers.

Resum

Egipte és un estat conegut pel seu model de govern altament centralitzat. Aquest article explora el paper de la descentralització dins d’aquest marc i examina els enfocaments històrics i contemporanis del repartiment de poder. L’article en destaca alguns exemples, com el de la República Àrab Unida, un breu període d’integració amb Síria el fracàs del qual va aprofundir les sospites sobre la descentralització. Tot i això, la resistència del Govern a qualsevol repartiment de poder substancial va provocar amb el temps un creixent descontentament ciutadà, que va culminar en l’aixecament del 2011. Els actors de la revolució van insistir en la necessitat de reforma i descentralització, i van revifar el debat sobre la implementació d’estructures descentralitzades. Aquest estudi examina els factors específics que han obstaculitzat aquests canvis. A la secció final, l’article identifica les reformes necessàries dins de l’Estat, basant-se en exemples d’estudiosos del tema. Encara que la descentralització no es presenta com una panacea, els seus principis ofereixen idees valuoses que podrien ajudar a mitigar el canviant panorama polític egipci.

Introducció

L’estructura de govern d’Egipte s’ha definit històricament per una tradició arrelada de govern centralitzat, una realitat que es reflecteix inequívocament en l’evolució del seu marc constitucional al llarg del darrer segle. Aquesta llarga centralització suposadament dissenyada per mantenir la unitat nacional i garantir l’estabilitat de l’Estat ha estat la pedra angular de les institucions administratives i polítiques d’Egipte. Malgrat els convincents arguments esgrimits pels acadèmics en el sentit que la centralització i el repartiment de poder són eines importants per assolir el desenvolupament, alinear les polítiques més estretament amb les necessitats locals i reduir així la desigualtat geogràfica,1 aquestes idees han trobat una ressonància limitada en el context egipci. La cultura política predominant, que dona prioritat a una autoritat forta i centralitzada, es mostra escèptica davant de la descentralització, i tem que la dispersió del poder pugui conduir a la fragmentació i comprometre la capacitat de l’Estat per respondre als reptes polítics i de seguretat. Aquest assaig pretén oferir una visió general breu de l’estructura governamental d’Egipte, per passar després a examinar els debats postrevolucionaris sobre el repartiment de poder i acabar amb una anàlisi de les necessitats de reforma contemporànies, així com de les demandes d’una governança més localitzada.

Perspectives històriques

Per aprofundir en la comprensió de l’estructura subjacent del govern egipci, una ullada a la Constitució del 1923 pot ser aclaridora. Aquest primer text va servir de model per a totes les constitucions posteriors. Va establir una monarquia constitucional amb el rei com a cap del poder executiu. Tot i que consagrava moltes llibertats individuals, no aconseguia empoderar la població civil. L’evolució política posterior ha imposat el mateix model. Un exemple il·lustratiu, sovint considerat erròniament com un pas d’Egipte cap a la integració regional, és la formació de la República Àrab Unida amb Síria el 1958 sota el lideratge de Gamal Abdel Nasser. Les aspiracions panarabistes del llavors president Nasser no s’han de confondre amb els esforços per crear estats iguals i interdependents. Per contra, mentre que els partits sirians de l’època estaven en gran manera a favor de concloure un acord amb Egipte, amb l’esperança que pogués «servir de nucli per a la unitat àrab global»,2 els interessos de Nasser estaven més centrats a enfortir el poder egipci. Va imposar condicions radicals com la dissolució de tots els partits sirians,3 un plebiscit i la retirada de l’exèrcit de la política. Encara que aquestes últimes van ser acceptades inicialment, amb el temps els sirians van sentir que se’ls relegava a llocs de segona classe dins del govern unificat, ja que molts llocs destacats estaven ocupats per egipcis. Els oficials sirians van criticar a més que no se’ls tingués en compte en el procés de presa de decisions. Un treball de recerca dedicat a avaluar les raons del fracàs de la RAU afirma que «la centralització va ser efectivament excessiva».4

Tot i que el projecte d’avançar cap a la unitat va fracassar per l’evident manca de repartiment de poder, les autoritats egípcies no van reflexionar en aquest episodi de la història de manera crítica. Lamentablement, mai no es va arribar a la conclusió que col·laborar amb les autoritats sirianes podria haver estat beneficiós per a ambdues parts.

La revolució del 2011: esperances de canvi sistèmic

Atès que es va aprendre molt poc, si és que se’n va aprendre alguna cosa, de l’experiment de la UAR, no sorprèn que fins i tot el mer discurs sobre reformes per alterar l’estructura centralitzada d’Egipte fos gairebé inexistent fins a la revolució popular del 2011. Després de la caiguda del règim de Mubarak, el Consell Suprem de les Forces Armades va suspendre la Constitució (freqüentment modificada) del 1971 i va anunciar la creació d’un comitè encarregat d’elaborar un informe destinat a revisar determinats articles del text. Aquest moment ha quedat reflectit en l’obra de l’escriptor egipci-britànic Alaa Abd El-Fattah, que aporta reflexions valuoses sobre les esperances que aquesta decisió va alimentar inicialment. Tot i això, aquest sentiment es va esvair ràpidament, ja que el procés, amb un termini previst de sis mesos, no es va materialitzar com s’esperava. Va haver de passar més d’un any perquè passés alguna cosa atès que les parts interessades no es posaven d’acord en la composició del comitè.5 Aquest fet, encara que no va aconseguir el seu objectiu en molts aspectes, mostra clarament l’existència d’actors a favor d’una estructura més descentralitzada. Activistes polítics, intel·lectuals, advocats i, fins i tot, diverses fraccions religioses van exigir que el govern respongués millor a les necessitats locals durant les revoltes. Tot i aquests esforços, els elements conservadors de l’aparell central de l’Estat i el predomini de les elits militars i polítiques van obstaculitzar qualsevol evolució. El procés de redacció constitucional que va seguir la revolució, sobretot el 2012 i posteriorment el 2014, va reflectir aquestes tensions. La Constitució del 2012, aprovada sota el govern liderat pels Germans Musulmans, prometia sobre el paper un major grau de descentralització, especialment en l’article 187, que atorgava més poders als consells locals.6 Això no obstant, aquestes disposicions mai no es van aplicar a la pràctica, ja que la inestabilitat política i els enfrontaments entre la Germandat i l’estament dominat pels militars van paralitzar qualsevol canvi estructural significatiu.7 Quan es va redactar la Constitució del 2014 sota la presidència d’Abdel Fattah el-Sisi, moltes d’aquestes disposicions de descentralització s’havien diluït o havien quedat sense efecte. Encara que el nou text tornava a reconèixer la necessitat d’estructures de govern locals, el domini continuat de l’aparell de seguretat i del govern militar deixava poc marge per a reformes substantives.8

Necessitats de reforma

Tot i que durant la revolució s’han expressat diverses necessitats de reforma, aquestes continuen majoritàriament sense ser abordades. Una qüestió fins ara inalterada, però no menys crítica, és l’absència d’un marc constitucional clar que atorgui als governs locals autoritat real. Encara que la Constitució del 2014 permet nominalment certa descentralització, no té mecanismes vinculants per garantir l’autonomia regional.9 Han fet crides a la reforma figures com l’advocat Mohamed El Baradei i organitzacions com la Iniciativa Egípcia pels Drets Personals (EIPR), que defensen l’elecció directa dels funcionaris locals en lloc dels nomenaments presidencials.10 La descentralització fiscal és un altre àmbit que necessita una reforma urgent. Els governs locals segueixen depenent financerament de l’Estat central, cosa que limita la seva capacitat per governar amb eficàcia.11 Fins i tot el Banc Mundial ha subratllat la necessitat de reformes de repartiment d’ingressos que atorguin a les autoritats locals la facultat de generar fons mitjançant impostos i taxes municipals.12 El desenvolupament de la capacitat institucional és igualment crucial, ja que els organismes administratius locals manquen sovint de l’experiència i la infraestructura necessàries per funcionar de manera independent. Estudiosos com Dina El-Khawaga sostenen que la descentralització només pot tenir èxit si es reforcen les institucions de govern.13 La participació pública també és molt escassa, ja que la presa de decisions continua sent un procés descendent. Activistes implicats en la revolució del 2011, inclosos membres del Kefaya (en àrab: prou), exigien mecanismes com ara pressupostos participatius i consells locals més forts, però aquestes propostes van ser àmpliament ignorades.14 Per acabar, les reformes de descentralització han d’abordar les desigualtats regionals. El Caire continua dominant el poder polític i econòmic, mentre que zones històricament marginades com l’Alt Egipte i el Sinaí romanen subdesenvolupades.15 Els experts en desenvolupament del Carnegie Middle East Center suggereixen un model de federalisme asimètric, en què les diferents regions rebin nivells d’autonomia adaptats a les seves circumstàncies econòmiques i polítiques.16 Tot i la defensa persistent per part d’organitzacions internacionals, acadèmics i activistes egipcis, aquestes reformes s’enfronten a una forta resistència per part de les elits polítiques atrinxerades i l’exèrcit.

Conclusió

Des d’una perspectiva pragmàtica, la probabilitat que Egipte implementi un sistema més descentralitzat en les circumstàncies actuals és molt baixa. Alguns factors històrics i culturals, com la llarga centralització del poder i el paper dels militars en el govern, continuen obstaculitzant aquest desenvolupament. Tanmateix, com subratllen clarament els debats dels darrers anys, hi ha una consciència social i acadèmica sobre la necessitat de descentralització.

Segons l’índex de percepció de la corrupció del 2024, publicat per Transparency International, Egipte va baixar cinc llocs i se situa en el lloc 130 de 180 països.17

La persistent ineficàcia de la governança i la manca de transparència institucional compliquen encara més els esforços per implementar una descentralització significativa. Tot i que diversos activistes polítics i grups de la societat civil continuen impulsant la reforma, la resistència del Govern central continua sent un obstacle important. Malgrat la improbabilitat que es produeixin evolucions notables en un futur pròxim, les contínues demandes de descentralització indiquen que el debat està molt lluny d’haver conclòs.

  1. Shantir, H., Abdel, M. (abril de 2022). Decentralization and Geographical Inequality in Egypt. A: Egypt Policy Dialogues.
  2. Sayegh, F. A. (1958). Arab Unity, p. 19. Nova York: Arab Information Center.
  3. Aflaq, M. (1963). Ma’rakat El-Maskr El-Wahid (Struggles of the Common Destiny), p. 193-201. Dar al-Adab.
  4. Palmer, M. (1966). The United Arab Republic: An Assessment of Its Failure. Middle East Journal, 20(1), p. 56.
  5. Abd El-Fattah, A., Klein, N. (2021). You Have Not Yet Been Defeated: Selected Writings 2011-2019. Fitzcarraldo Editions.
  6. AbuKhalil, A. (2002). Constitutions in a Nonconstitutional World: Arab Basic Laws and the Prospects for Accountable Government, de Nathan J. Brown (Albany: State University of New York Press, 2002. p. 244). American Political Science Review, 96 (4), p. 842-843. https://doi.org/10.1017/s0003055402670467
  7. El-Ghobashy, M. (2013). The Metamorphosis of the Egyptian Muslim Brothers. International Journal of Middle East Studies, 37(3), p. 373-395.
  8. Roll, S. (2016). Managing Egypt’s Poor and the Politics of Economic Reform. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).
  9. Brownlee, J., Masoud, T., Reynolds, A. (2015) The Arab Spring: Pathways of Repression and Reform. Oxford University Press.
  10. Egyptian Initiative for Personal Rights (EIPR). (2015). Egypt’s Political Future: Local and Regional Governance.
  11. Roll, S. (2013). Egypt’s Business Elite after Mubarak: A Powerful Player between Generals and Brotherhood. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs.
  12. Vegeu: World Bank. (2017). Local Governance in Egypt: Challenges and Opportunities. World Bank Report.
  13. El-Khawaga, D. (2018). Arab Reform Initiative. Decentralization and Governance in Egypt.
  14. Shehata, S. (2009). Islamists and the State: Legitimacy and Institutions in Egypt and the Arab World. Stanford University Press.
  15. Shantir, H., Abdel, M. (abril de 2022). Decentralization and Geographical Inequality in Egypt. A: Egypt Policy Dialogues.
  16. Sayigh, Y. (2019). Owners of the Republic: An Anatomy of Egypt’s Military Economy. Carnegie Middle East Center.
  17. Transparency International. (2025). Corruption Perceptions Index 2024

Bibliografia i lectures addicionals

Shantir, H., i M. Abdel (abril de 2022). Decentralization and Geographical Inequality in Egypt. A: Egypt Policy Dialogues.

Sayegh, F. A. (1958). Arab Unity, p. 19. Nova York: Arab Information Center.

Aflaq, M. (1963). Ma’rakat El-Maskr El-Wahid (Struggles of the Common Destiny), 193-201. Dar al-Adab.

Palmer, M. (1966). The United Arab Republic: An Assessment of Its Failure. Middle East Journal, 20(1), 56.

Abd El-Fattah, A., i N. Klein (2021). You Have Not Yet Been Defeated: Selected Writings 2011-2019. Fitzcarraldo Editions.

AbuKhalil, A. (2002). Constitutions in a Nonconstitutional World: Arab Basic Laws and the Prospects for Accountable Government. By Nathan J. Brown. Albany: State University of New York Press, 2002, 244. American Political Science Review, 96(4), 842-843. https://doi.org/10.1017/s0003055402670467

El-Ghobashy, M. (2013). The Metamorphosis of the Egyptian Muslim Brothers. International Journal of Middle East Studies, 37(3), p. 373-395.

Roll, S. (2016). Managing Egypt’s Poor and the Politics of Economic Reform. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Brownlee, J., T. Masoud, i A. Reynolds (2015) The Arab Spring: Pathways of Repression and Reform. Oxford University Press.

Egyptian Initiative for Personal Rights (EIPR). (2015). Egypt’s Political Future: Local and Regional Governance.

Roll, S. (2013). Egypt’s Business Elite after Mubarak: A Powerful Player between Generals and Brotherhood. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs.

World Bank. (2017). Local Governance in Egypt: Challenges and Opportunities. World Bank Report.

Shehata, S. (2009). Islamists and the State: Legitimacy and Institutions in Egypt and the Arab World. Stanford University Press.

Sayigh, Y. (2019). Owners of the Republic: An Anatomy of Egypt’s Military Economy. Carnegie Middle East Center. Transparency International. (2025). Corruption Perceptions Index 2024

L’original d’aquest article es va publicar el 31 de març de 2025 al projecte 50 Shades of Federalism.

Respostes econòmiques i socials a la covid-19 en els sistemes multinivell europeus

AutogovernDeixa un comentari

Autors: Marius Guderjan, Mario Kölling i Johanna Schnabel

El Dr. Marius Guderjan és investigador de l’Otto-Suhr-Institute of Political Science de la Freie Universität Berlin i membre del Centre for British Studies de la Humboldt-Universität zu Berlin.

El Dr. Mario Kölling és professor associat del Departament de Ciència Política de la Universitat Nacional d’Educació a Distància (UNED).

La Dra. Johanna Schnabel és professora i investigadora de l’Otto-Suhr-Institute of Political Science de la Freie Universität Berlin, i copresidenta del grup de treball sobre federalisme de l’Associació Alemanya de Ciències Polítiques (DVPW per la sigla en alemany).

Resum

Durant la pandèmia de la covid-19, els governs van adoptar i aplicar una àmplia gamma de mesures de suport a empreses i llars per mitigar l’impacte econòmic i social de les restriccions de salut pública. Els governs centrals van adoptar les mesures més importants per donar suport a les empreses, protegir l’ocupació i mantenir els ingressos familiars en molts països. Atesa l’estructura de governança multinivell de molts països europeus, aquestes mesures van implicar diversos graus de consulta amb els governs regionals i d’implementació perquè les poguessin posar en pràctica. Alhora, els governs subnacionals van proporcionar suport addicional mitjançant la creació de plans complementaris. La nostra contribució presenta algunes perspectives de França, Alemanya, Itàlia, Polònia, Espanya, el Regne Unit i la UE.

Introducció

La covid-19 no va ser només una crisi de salut pública, sinó també una crisi econòmica i social. Els governs van adoptar i aplicar una àmplia varietat de mesures de suport a les empreses i les llars per mitigar l’impacte econòmic i social de les restriccions a la salut pública (Weder di Mauro, 2020; OCDE, 2020; Comitè de les Regions, 2021, p. 64; Saunders, 2022; Chattopadhyay i Knüpling, 2022). Com que els governs centrals disposen d’àmplies competències i recursos per fer front a les crisis (Maher et al., 2020), van adoptar les mesures més importants per donar suport a les empreses, protegir els llocs de treball i mantenir els ingressos de les llars. Atesa l’estructura de governança multinivell de molts països europeus, aquestes mesures van implicar diversos graus de consulta amb els governs regionals i d’implementació perquè les poguessin posar en pràctica (Lecours et al., 2021; Steytler, 2022; Vampa, 2021). En molts països, els governs regionals van proporcionar ajuda addicional mitjançant la creació de sistemes complementaris o l’ampliació de les mesures del govern central. Tot i que els governs subnacionals disposen d’importants recursos financers per adoptar mesures socials i econòmiques (Chattopadhyay et al., 2022), van haver de fer front a pressions financeres durant la crisi (Capano i Lippi, 2021) i van esdevenir cada cop més dependents de les transferències del govern central (Steytler, 2022, p. 414 i següents).

Perspectives dels països europeus

Com a part del projecte LEGITIMULT, vam estudiar les respostes de política econòmica i social a la covid-19 en sis països europeus: França, Alemanya, Itàlia, Polònia, Espanya, el Regne Unit i la Unió Europea (UE).

A causa de l’absència d’una descentralització legislativa i fiscal sòlida i d’acords intergovernamentals a Polònia, les mesures no van implicar els voivodats. La situació era semblant a França, encara que existia un nivell inusual de coordinació entre les regions i els departaments del Govern central en matèria de suport econòmic. El Govern francès va crear el Fons Francès de Solidaritat per a les Petites Empreses, els Autònoms i els Microempresaris juntament amb les regions, que van cofinançar i administrar el fons.

A Alemanya, el Govern va desplegar programes d’ajuda temporal, mesures de reducció de la jornada laboral i paquets de protecció social en estreta cooperació amb els lands a través del Bundesrat i mitjançant consultes entre la cancellera alemanya i els presidents dels lands.

A Espanya, durant el primer estat d’alarma (del 14 de març al 21 de juny del 2020), el Govern central va adoptar unilateralment el primer programa d’ajuda temporal. El projecte va permetre a les comunitats autònomes aprovar mesures de suport per a les pimes i els treballadors autònoms. Posteriorment, la coordinació amb les comunitats autònomes va millorar considerablement i va donar lloc a acords sobre la distribució del finançament de nous programes d’ajuda temporal. El fons social extraordinari per garantir ingressos suficients a les famílies també es va transferir a les comunitats autònomes, a fi que poguessin decidir a la seva discreció com invertir els diners en programes relacionats.

Tot i que les regions italianes van concedir algunes ajudes, el govern central va decidir i implementar les mesures econòmiques i socials més importants a Itàlia mitjançant decrets llei. Al principi, el govern central i els governs regionals no van cooperar. La Conferència Permanent per a les Relacions entre l’Estat, les Regions i les Províncies Autònomes no es va començar a reunir amb més freqüència fins a la segona fase de la pandèmia, en què va debatre els decrets llei pertinents.

Al Regne Unit, el govern central i les seves agències també van decidir i implementar els programes més importants de préstecs públics, manteniment de l’ocupació i ajuts socials. Les subvencions addicionals del govern central van permetre als governs descentralitzats posar en marxa els seus propis programes per complementar les mesures econòmiques i socials del govern del Regne Unit. Curiosament, els diferents governs van proporcionar a les pimes fons i subvencions semblants.

La UE, que afegeix una altra capa als sistemes multinivell dels seus membres, també va aportar recursos importants per mitigar l’impacte econòmic de la covid-19 i promoure la recuperació després de la crisi. El programa Next Generation EU, i més concretament el Mecanisme de Recuperació i Resiliència (MRR), va introduir un instrument basat en els resultats, que s’avalua i es reemborsa en funció del compliment de les reformes, els objectius i les fites. Els estats membres havien de presentar plans nacionals de recuperació i resiliència (PNRR) a la Comissió i al Consell de la UE, que prenien les decisions sobre l’accés al finançament. Tot i que l’MRR recomanava consultar les parts interessades subnacionals, els governs centrals no estaven legalment obligats a fer-ho (Civitarese Matteucci, 2021). Malgrat el profund impacte de l’MRR sobre els governs regionals, això va suposar un allunyament de l’obligació de les associacions multinivell, que és un principi fonamental de la Política de Cohesió de la UE (Crescenzi et al., 2021). Tot i que les competències legislatives i administratives regionals s’havien vist afectades, els PNRR van ser dissenyats en gran manera pels governs centrals sense una participació significativa dels governs regionals (Bokhorst i Corti, 2024; Comitè de les Regions i Consell de Municipis i Regions d’Europa, 2024).

Promoció d’una governança eficient i eficaç de les crisis

Quines lliçons hem après de les mesures de política econòmica i social d’aquests països? Per abastar l’impacte durant les crisis, les decisions s’han de prendre ràpidament. Tot i això, encara que la complexitat dels marcs multinivell pot suposar un obstacle per a l’adopció de mesures ràpides, coherents i, per tant, eficaces (Peters i Pierre, 2004; Paquet i Schertzer, 2020), la coordinació de les polítiques entre els diferents nivells de govern pot augmentar l’eficiència en la gestió de les crisis. Les consultes conjuntes poden evitar que els governs dupliquin les mateixes mesures, cosa que podria donar lloc a competència i conflictes o generar més costos i confusió (Watts, 2008; Bouckaert, Peters i Verhoest, 2010; Jensen, Koop i Tatham, 2014; Parker, 2015). A més, l’intercanvi mutu permet identificar les millors pràctiques i l’aprenentatge mutu sobre les preferències i les necessitats dels altres (Füglister, 2012).

La nostra investigació posa en relleu el paper fonamental de la coordinació intergovernamental, fins i tot quan les mesures polítiques venen determinades principalment pel govern central. A Alemanya, la bona coordinació es va associar a mesures polítiques eficients i eficaces adoptades pel Govern central. A Espanya, la coordinació va millorar en el transcurs de la pandèmia, cosa que va ajudar a aclarir les necessitats i els criteris de distribució. Quan les consultes van tenir un abast i un contingut limitats, com va passar a Itàlia i al Regne Unit, les mesures econòmiques i socials van ser menys eficients i eficaces. La coordinació és especialment crucial quan els governs regionals participen en l’aplicació de les polítiques o reben subvencions del govern central per finançar les mesures pròpies. En l’àmbit de la UE, la centralització i la manca de coordinació amb els governs regionals en l’elaboració dels plans de recuperació i resiliència van afectar negativament la resposta a la crisi, especialment als països federals o descentralitzats (Corti et al., 2023; Zeitlin, 2023). Quan els PNRR no consideraven adequadament les necessitats i les capacitats regionals i locals, es produïa una assignació genèrica i subòptima dels recursos i se soscavava l’ús eficient del finançament (Reviglio i Martínez, 2023, p. 82; Comissió Europea, 2024).

Tot i els avantatges de les consultes mútues i de l’elaboració conjunta de polítiques, a països com França i Polònia, on el govern central disposa de les capacitats necessàries per garantir un disseny i una aplicació eficients i eficaços de les mesures econòmiques i socials, sembla que la manca de coordinació no va afectar-ne l’aplicació ni els resultats.

És possible que els sistemes multinivell hagin de triar entre la presa ràpida de decisions per part del govern central i la participació dels governs regionals en el desenvolupament i l’aplicació de les polítiques. En països federals i molt descentralitzats, el govern central sol dependre dels governs regionals per aplicar o complementar les seves mesures econòmiques i socials. En aquests països, la interacció dels governs central i regionals té un paper crucial perquè la governança de les crisis sigui efectiva (Kincaid, Tarr i Wälti, 2010; Boin i Bynander, 2016; Migone, 2020; Chattopadhyay i Knüpling, 2022, i Schnabel and Hegele, 2021). Tot i que la coordinació intergovernamental pot endarrerir les respostes polítiques, els governs regionals són igualment conscients de la urgència que suposa una crisi i volen solucions ràpides per ajudar les empreses, l’ocupació i les llars. Quan les competències i les capacitats per fer front a una crisi estan repartides entre diferents nivells de govern, les consultes en una fase primerenca milloren el rendiment general de la governança de la crisi i poden compensar els possibles desavantatges.

Bibliografia

Boin, A., Bynander, F. (2016). Explaining success and failure in crisis coordination. Geografiska Annaler: Series A, Physical Geography, 97(1), p. 123-135.

Bokhorst D., Corti F. (2024). Governing Europe’s Recovery and Resilience Facility: Between Discipline and Discretion. Government and Opposition, 59(3), p. 718-734.

Bouckaert, G., Peters, B. G., Verhoest, K. (2010). The Coordination of Public Sector Organizations. Shifting Patterns of Public Management. Palgrave Macmillan.

Capano, G., Lippi, A. (2021). Decentralization, policy capacities, and varieties of first health response to the COVID-19 outbreak: evidence from three regions in Italy. Journal of European Public Policy, 28(8), p. 1197-1218.

Chattopadhyay, R. et al. (2022). Federalism and the Response to COVID-19. A Comparative Analysis. Routledge.

Chattopadhyay, R., Knüpling, F. (2022). Comparative Summary. A: Chattopadhyay, R., Knüpling, F., Chebenova, D., Whittington, L., González, P. (eds.) Federalism and the Response to COVID-19. A Comparative Analysis (p. 277-307). Routledge.

Civitarese Matteucci, S. (2021). Un giro más hacia la centralización y la uniformidad. Gobernanza y reformas del sector público en el Plan de recuperación y resiliencia italiano. Revista Catalana de Dret Públic, 63, p. 21-38.

Comitè Europeu de les Regions (2021). Cohesion as an Overall Value of the European Union. Report CdR 4618 October 2021.

Comitè Europeu de les Regions i Consell de Municipis i Regions d’Europa (2024). Implementation of the Recovery and Resilience Facility at Local and Regional Level: Results of the CoR-CEMR targeted consultation. https://cor.europa.eu/en/news/Documents/RRF-consultation-2024%20final.pdf

Corti, F., Nigohosyan, D., Pancotti, C., Millard, S. (2023). Study supporting the mid-term Evaluation of the Recovery and Resilience Facility (Final Report). Brussel·les: Comissió Europea.

Crescenzi, R., Giua, M., Sonzogno, G. V. (2021). Mind the Covid-19 crisis: An evidence-based implementation of Next Generation EU. Journal of Policy Modeling, 43(2), p. 278-297.

Comissió Europea (2024). Mid-term evaluation of the Recovery and Resilience Facility (Staff Working Document, SWD(2024) 70 final).

Füglister, K. (2012). Where does learning take place? The role of intergovernmental cooperation in policy diffusion. European Journal of Political Research, 51(3), p. 316-349.

Jensen, M. D., Koop, C., Tatham, M. (2014). Coping with power dispersion? Autonomy, co-ordination and control in multilevel systems. Journal of European Public Policy, 21(11), p. 1237-1254.

Kincaid, J., Tarr, G. A., Wälti, S. (2010). Federalism and the Global Financial Crisis: Impacts and Responses. Introduction. L’Europe en Formation, 358(4), p. 5-14.

Lecours, A. et al. (2021). Explaining Intergovernmental Conflict in the COVID-19 Crisis: The United States, Canada, and Australia. Publius: The Journal of Federalism, 51(4), p. 513-536.

Maher, C. S., Hoang, T., Hindery, A. (2020). Fiscal Responses to COVID‐19: Evidence from Local Governments and Nonprofits. Public Administration Review, 80(4), p. 644-650.

Migone, A. R. (2020). Trust, but customize: federalism’s impact on the Canadian COVID-19 response. Policy and Society, 39(3), p. 382-402.

OECD (2020). The territorial impact of COVID-19: Managing the crisis across levels of government. París: OECD Publishing.

Painter, M. (1998). Collaborative Federalism. Economic Reform in Australia in the 1990s. Cambridge: Cambridge University Press.

Paquet, M., Schertzer, R. (2020). COVID-19 as a Complex Intergovernmental Problem. Canadian Journal of Political Science, 53, p. 343-347.

Parker, J. (2015). Comparative Federalism and Intergovernmental Agreements: Analyzing Australia, Canada, Germany, South Africa, Switzerland and the United States. Routledge.

Peters, B. G., Pierre, J. (2004). Multi-level governance: a Faustian bargain?. A: I. Bache (ed.). Themes and Issues in Multi-Level Governance, p. 80-100. Oxford: Oxford University Press.

Reviglio, P., Martinez, R. (2023). Conclusion: Is the EU Recovery Plan Delivering on its Promises? Key Challenges and the Way Forward for Public Investments. A: Martinez, R., Reviglio, P. (eds.). Urban Recovery Watch: Empowering Cities in the EU Green and Digital Transition, p. 79-85. CIDOB Monographs.

Saunders, C. (2022). Grappling with the pandemic: Rich insights into intergovernmental relations. A: N. Steytler (ed.). Comparative Federalism and COVID-19. Combating the Pandemic, p. 375-396. Routledge.

Schnabel, J., Hegele, Y. (2021). Explaining Intergovernmental Coordination during the COVID-19 Pandemic: Responses in Australia, Canada, Germany, and Switzerland. Publius: The Journal of Federalism, 51(4), p. 537-569.

Steytler, N. (2022). Comparative Federalism and Covid-19. Combating the Pandemic. Routledge.

Vampa, D. (2021). COVID-19 and Territorial Policy Dynamics in Western Europe: Comparing France, Spain, Italy, Germany, and the United Kingdom. Publius: The Journal of Federalism, 51(4), p. 601-626.

Watts, R. L. (2008). Comparing Federal Systems. Montreal i Kingston: McGill Queen’s University Press.

Weder di Mauro, B. (2020). Macroeconomics of the flu. A: Baldwin, R., Weder di Mauro, B. (eds.). Economics in the time of COVID-19, p. 31-35. CEPR Press.

Zeitlin, J., Bokhorst, D., Eihmanis, E. (2023). Rethinking the Governance and Delivery of the Cohesion Policy Funds: Is the Recovery and Resilience Facility (RRF) a Model? Final report October 2023. Brussel·les: Comissió Europea.

Lectures addicionals

Chattopadhyay, R. et al. (2022). Federalism and the Response to COVID-19. A Comparative Analysis. Routledge.

Guderjan, M., Kölling, M., Schnabel, J. (2023). Multilevel Crisis Management: COVID-19 Responses in Federal and Decentralised Polities. A: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (eds.). Jahrbuch des Föderalismus 2023: Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, p. 178-191. Nomos.

Steytler, N. (2022). Comparative Federalism and Covid-19. Combating the Pandemic. Routledge.

Aquest treball ha estat finançat per la Unió Europea en el marc del programa Horitzó Europa [HORIZON-CL2-2021-DEMOCRACY-01, GA Nr. 101061550].

L’original d’aquest article es va publicar el 31 de març de 2025 al projecte 50 Shades of Federalism.

Desencallar el procés de pau de Xipre: les salvaguardes podrien ser una opció

AutogovernDeixa un comentari

Autors: Neophytos Loizides, Meltem Onurkan-Samani, Erol Kaymak, Charis Psaltis

Neophytos Loizides, Meltem Onurkan-Samani, Erol Kaymak i Charis Psaltis són membres del Fòrum Greco-Turc. Meltem Onurkan-Samani dirigeix el Cyprus Peace and Dialogue Centre (CPDC), Neophytos Loizides dirigeix el projecte de pau inclusiu ORA7, i Erol Kaymal i Charis Psaltis són co-coordinadors del capítol xipriota del Fòrum Greco-Turc. Les opinions d’aquest article no reflecteixen les del Fòrum ni de cap organització afiliada.

Resum

Les salvaguardes es podrien definir com una mena de pla de protecció o de contingència destinat a garantir un determinat resultat positiu independentment del resultat d’una negociació. A Xipre i a les negociacions de pau en zones de conflicte, una «salvaguarda» podria referir-se a un acord alternatiu que entraria en vigor si les parts no aconseguissin assolir un acord global. Encara que no promovem necessàriament cap salvaguarda específica, en aquest article pretenem presentar el disseny general de l’arquitectura i el procés, amb exemples de tot el món i una sèrie d’alternatives factibles per a Xipre.

Article

Les salvaguardes han guanyat protagonisme a les mediacions de l’ONU i internacionals, des d’Irlanda del Nord i Ucraïna fins a Síria i Xipre, i han deixat el públic perplex amb els efectes positius que poden tenir sobre els estancaments prolongats. Tot i que el terme en anglès (backstops) és atractiu, no sempre s’entén o es pot traduir a altres llengües (grec: προληπτικός μηχανισμός o δικλείδα ασφαλείας; turc: önlem mekanizması o tedbir mekanizması).

Fins ara, les negociacions a Xipre s’han basat «en el principi que no hi ha res acordat fins que no està tot acordat», cosa que ha donat lloc a un progrés mínim en la reunificació de Xipre i, de fet, a l’estancament més llarg de la història des del 2017. En lloc d’això, recomanem un enfocament que inverteixi efectivament aquesta lògica, amb l’objectiu que es facin alguns avenços i s’apliquin alguns acords fins que tot estigui acordat i s’incentivi així un acord ampli. Animem l’ONU i totes les parts a pensar en termes de mecanismes de salvaguarda en una àmplia varietat de qüestions (per exemple, seguretat, implementació, drets humans i demografia) i a introduir explícitament una terminologia sobre les salvaguardes en un procés revifat.

També ens basem en precedents internacionals d’èxit. Un exemple més recent és la salvaguarda irlandesa (formalment, el Protocol sobre Irlanda del Nord) negociada a l’inici de les converses del Brexit com una assegurança contra una frontera dura a l’illa d’Irlanda fins que s’assolís un acord negociat alternatiu entre el Regne Unit i la UE. Els mediadors irlandesos i externs van iniciar les converses sabent que, independentment del resultat, la imposició unilateral d’una frontera dura no seria un dels resultats possibles. L’ús d’enquestes d’opinió pública sobre Irlanda del Nord i el Brexit va confirmar per endavant que existia una zona de possible acord una vegada establert el mecanisme de salvaguarda (Morgan-Jones, et al., 2020). Irònicament, Xipre tenia la seva pròpia minisalvaguarda durant les converses sobre el Brexit, que li va proporcionar una protecció contra una ambigüitat legal sobre les bases sobiranes britàniques (SBB, per la sigla en anglès), evitant d’aquesta manera la interrupció en el moviment de persones, béns i serveis.1

Els mecanismes de salvaguarda podrien incloure mesures de foment de la confiança i incentius perquè les parts iniciïn converses o controlin els danys en les negociacions entre Trump i Ucraïna. El primer ministre del Regne Unit, Keir Starmer, ha demanat recentment que els Estats Units proporcionin una salvaguarda a Ucraïna (en cas que Rússia incompleixi els seus compromisos de demanar als Estats Units que donin suport a la UE i a altres agents pacificadors sobre el terreny).2 Part de la lògica d’aquesta proposta s’inspira en Bòsnia (el precedent de Dayton), on l’OTAN i la comunitat internacional van proporcionar aquestes salvaguardes de seguretat i implementació per garantir els drets humans, sovint contra els desitjos dels polítics locals. La mateixa analogia podria no ser aplicable a Ucraïna a causa de la seva pròpia dinàmica de seguretat, però és important assenyalar la possibilitat que les salvaguardes no es limitin a la seguretat i la implementació (per exemple, les salvaguardes dels drets humans podrien incloure una tercera classe de mecanismes per donar suport als repatriats ucraïnesos després de l’acord).

Durant dècades, les converses de pau a Xipre han passat per alt aquesta dimensió (una possible excepció va ser el pla de Matthew Nimetz el 1978 per a la recuperació de Varosha independentment del resultat de les converses). El Pla Annan i la cimera de Crans Montana van estar a punt d’arribar a un acord, però no van incloure salvaguardes predeterminades (el reglament de la Línia Verda es va introduir a posteriori i no va complir les expectatives dels turcoxipriotes que es van mobilitzar pel «sí» el 2004). Així mateix, Crans Montana ha aprofundit en la lògica de «no hi ha res acordat fins que no està tot acordat» estipulada en l’anterior declaració conjunta d’Anastasiades i Eroglu. En el moment en què l’ONU va confirmar l’estancament a Xipre, el mateix Matthew Nimetz va mediar en l’acord de Prespa entre Grècia i Macedònia del Nord després dels acords provisionals anteriors del 2018, en què salvaguardava la controvèrsia general sobre la identitat amb qualificacions geogràfiques i històriques (Nimetz, 2020).

L’ONU, per contra, no ha aconseguit cap avenç a Xipre des del 2017 i, com a reacció, actualment hi ha sobre la taula propostes de salvaguardes alternatives:

  • El 2024, la declaració conjunta del Cyprus Peace and Dialogue Center (CPDC) i el centre de determinació per a la pau Απόφαση Ειρήνης, facilitada per Meltem Onurkan-Samani, incloïa una recomanació compartida per antigues figures polítiques de totes les parts: que els futurs referèndums no incloguessin la continuació de l’statu quo entre els possibles resultats. Part de la raó de ser d’aquesta iniciativa bicomunitària conjunta era oferir una sortida als plantejaments radicals del «tot o res», que fins ara havien resultat elusius i contraproduents.
  • Una proposta més detallada és la de l’antic negociador en cap turcoxipriota Ozdil Nami, que suggeria un «calendari clar» i que, en cas de no arribar a una conclusió en el termini acordat, «els turcoxipriotes podrien triar entre la federació i l’aïllament, i els grecoxipriotes podrien triar entre la federació i la solució de dos estats».3 Aquesta proposta suposava que els referèndums serien el catalitzador final o el punt determinant per a una salvaguarda.
  • Erol Kaymak va ampliar aquest enfocament per suggerir salvaguardes predeterminades si el progrés s’estancava en alguna fase, no sols en el moment de la votació del referèndum.4 La proposta de Kaymak suggereix que aquestes salvaguardes predeterminades s’haurien de construir al voltant de fites verificables vinculades a avenços tangibles en les negociacions; si es descobrís que una de les parts obstrueix el progrés, es podrien aplicar conseqüències com la integració gradual de la comunitat turcoxipriota a la UE com a alternativa a un acord global. Aquest marc s’ajusta a un canvi més ampli cap a un enfocament orientat als resultats. En canvi, l’estratègia per fases proposada incentiva els compromisos graduals i alhora reconeix les realitats estratègiques de les relacions entre la UE i Turquia per sostenir el procés.
  • Una versió relacionada de la idea de salvaguarda proposada per Constantine Partasides KC consisteix a utilitzar un arbitratge internacional que impliqui canvis de salvaguarda a l’statu quo si fracassen les converses.5 Un tribunal d’arbitratge neutral (per exemple, dirigit per un alt diplomàtic d’un país neutral) pot encarregar-se de determinar la responsabilitat del fracàs i, en conseqüència, adoptar la posició de salvaguarda de l’altra part (per exemple, Varosha per als grecoxipriotes i atributs limitats d’autonomia per als turcoxipriotes). Partasides també va introduir una salvaguarda de seguretat a les converses sobre Xipre que abordava les qüestions pendents de seguretat i implementació (vegeu més endavant), (Partasides, 2024).
  • Finalment, una variant de la proposta de salvaguarda de Neophytos Loizides se centra a assegurar guanys ràpids significatius per a totes les parts (Loizides, 2023) a l’inici de les converses. De manera semblant a la proposta dels Partasides, un tribunal ad hoc (dirigit, per exemple, per un alt diplomàtic d’un país neutral) podria garantir tant la recuperació de Varosha com una autonomia internacional limitada per als turcoxipriotes. D’aquesta manera, les dues parts iniciaran les converses amb un «guany considerable», d’acord, en el cas de Varosha, amb els acords d’alt nivell i les propostes prèvies de mesures de foment de la confiança (MFC). Si les parts no arriben a un acord sobre els detalls, el tribunal ad hoc decidirà com es regularan Varosha i l’autonomia, per exemple, en funció de la bona voluntat que cada part demostri a les converses globals, fet que incentivarà l’assoliment d’un acord global.

El propòsit de destacar aquestes propostes és demostrar els seus mèrits (el contingut específic es podria negociar més a fons) i tot un ventall de possibles alternatives. Les salvaguardes no s’han de centrar únicament en el disseny del procés. De fet, també podrien fomentar l’aplicació en tota una sèrie de qüestions. Alguns exemples són:

  • Salvaguardes per a les indemnitzacions: es podria garantir als propietaris i usuaris una indemnització mínima per avançat (proporcional a les seves propietats anteriors al 1974) en cas que es veiessin afectats negativament pels criteris negociats. Curiosament, les nostres investigacions han demostrat que això faria que es dupliquessin les majories a banda i banda de la línia divisòria en un referèndum (Loizides, et. al., 2022).
  • Salvaguardes per als drets humans: garantir als grups vulnerables, els repatriats i les terceres comunitats drets i mecanismes per abordar les seves preocupacions durant el procés d’implementació. El TEDH ja actua com a salvaguarda en les violacions dels drets humans, però es podrien introduir recursos nacionals de manera anticipada com a mecanismes proactius.
  • Salvaguardes demogràfiques: mecanismes que es posaran en marxa si la comunitat turcoxipriota s’enfronta a una situació que es considera injusta en termes de situació majoritària al seu estat constituent.

Una salvaguarda de seguretat i implementació és una altra idea important que transforma un joc d’alt risc en una interacció cooperativa que es reforça mútuament. Com a mecanisme d’implementació proactiu, una salvaguarda de seguretat determinarà, per exemple, el nombre final de tropes estrangeres tenint en compte factors com el grau en què cada part compleixi els compromisos preacordats. Aquest plantejament implica que les qüestions que queden pendents a Crans Montana (retirada davant de revisió de les tropes) no són tan polèmiques com podria semblar. De fet, deixar-les per a un futur arbitratge (quan es coneguin millor les necessitats de seguretat) és un pla raonable mentre s’enllacen les decisions definitives que es prendran quan cada part hagi fet efectiu el seu compromís actual. Aquest acord de salvaguarda cobreix alhora els temors en matèria de seguretat i d’implementació; així mateix, implica que el tribunal prioritzarà les preferències de la part que millor implementi l’acord i reduirà els drets legals de la part que no ho faci (Partasides, 2024).6

Igual que en el cas d’Irlanda del Nord, la recerca acadèmica ha demostrat que aquestes salvaguardes de seguretat contribuiran efectivament a duplicar les majories en un futur referèndum doble a Xipre (Loizides, et al., 2022). Les salvaguardes també podrien ser la resposta a qüestions complexes més enllà de Xipre, com ara: «Podem confiar en Putin?» o «Com podem donar suport al nou líder sirià Ahmed al-Sharaa?». Salvaguardar un acord arriscat podria servir d’assegurança contra els pitjors temors de cada part. Oferir garanties contra els temors de cadascuna de les parts pel que fa a l’incompliment podria transformar fins i tot les ments més escèptiques en negociacions difícils o d’alt risc —ens podria venir al cap el bonic discurs de Tom Hanks en el paper de James Britt Donovan a Bridge of Spies (El pont dels espies).7 Salvaguarda és el nou terme prometedor en l’àmbit de la resolució de conflictes. Les salvaguardes comporten promeses i potencial en les negociacions internacionals, i a Xipre es presenten com un pas essencial per avançar.

1 https://www.reuters.com/article/world/cyprus-backstop-ireland-is-not-the-only-island-with-brexit-muddle-idUSKCN1R81FK/.
2 https://www.reuters.com/world/europe/uks-starmer-says-only-us-backstop-can-secure-lasting-ukraine-peace-2025-02-26/.
3 https://cyprus-mail.com/2025/01/08/cyprus-problem-could-be-solved-in-three-months.

4  https://www.cypdc.org/post/cpdc-and-determination-for-peace-apofasi-irinis-joint-declaration i https://www.swp-berlin.org/10.18449/2024C07/.
5 Constantine Partasides és un dels advocats d’arbitratge comercial més importants del món. Va pronunciar un discurs d’obertura a la conferència PEACERETURN el mes de maig a Nicòsia, en què va abordar els avantatges dels mecanismes d’arbitratge internacionals per a les converses de pau de Xipre, disponible a https://www.youtube.com/watch?v=e3_Dn264fSU; vegeu també l’entrevista a Stavros Antoniou a Politis 26/05/2024, disponible a https://politis.com.cy/politis-news/politiki/791831/i-diethnis-diaitisia-os-michanismos-epilysis-diaforon-sto-kypriako-i-protasi-toy-nomikoy-konstantinoy-partasidi?fbclid=IwY2xjawJBU6VleHRuA2FlbQIxMQABHdU0QfVPWDLG7vbfHIrYuBmKy7LnfrEYzBfbci9yseNnknKcoeGkGnFlbg_aem_MNJJrwibaG1z_XJGV3X1_g.
6 «Tot i que incentiva la cooperació, també deixa algunes qüestions difícils de resoldre per decidir en deliberacions pacífiques neutrals (suposant que cap part s’arriscarà a perdre una decisió judicial futura que podria incloure els seus drets jurídics actuals)».
7 Bridge of Spies Nice Speech, https://www.youtube.com/watch?v=MNhA_qSYfas.

Bibliografia

Cyprus Peace and Dialogue Centre (CPDC) and Determination for Peace (Apofasi Irinis). (9 d’abril de 2024). https://www.cypdc.org/post/cpdc-and-determination-for-peace-apofasi-irinis-joint-declaration).

Kaymak, E. (27 de febrer de 2024). Reviving Peace Talks in Cyprus: Diplomatic Innovation and the New UN Envoy Creative Diplomacy Needed for Breakthrough in Long-Standing Conflict.

Loizides, N. (17 de novembre de 2023). The Cyprus Peace Talks: Creative Solutions [Presentació a la reunió Rotary/George Mason Cyprus Meeting].

Loizides, N., C. Psaltis, E. Morgan-Jones, L. Sudulich, R. Popp, T. Baykiz (2022). Citizens and Peace Mediations in Divided Societies: Identifying Zones of Agreement through a Conjoint Survey Experiment. Journal of Conflict Resolution, 66(9), p 1619-1649. https://doi.org/10.1177/00220027221108221.

Morgan-Jones, E., L. Sudulich, F. Cochrane, N. Loizides (2020). Citizen preferences about border arrangements in divided societies: Evidence from a conjoint experiment in Northern Ireland. Research & Politics, 7(3). https://doi.org/10.1177/2053168020929927.

Nimetz, M. (2020). The Macedonian «name» dispute: the Macedonian Question—resolved? Nationalities Papers, 48(2), 205-214.

Partasides, C. (agost de 2024). Cyprus Concept Paper No.2 Troop Withdrawal-Review vs. Sunset.

SWP Comment 2024/C 07. Stiftung Wissenschaft und Politik. https://www.swp-berlin.org/10.18449/2024C07/.

L’original d’aquest article va ser publicat el 18 de març de 2025 al projecte 50 Shades of Federalism.