Autora: Jasmin Sabri

Jasmin Sabri és una investigadora multidisciplinària que cursa actualment un màster en Estudis Europeus i Internacionals Avançats enfocat en la regió mediterrània al Centre International de Formation Européenne (CIFE). Amb una formació acadèmica en humanitats, els seus primers treballs es van centrar en el multilingüisme i el pensament postcolonial, i giraven al voltant de qüestions estretament lligades a la interacció entre identitat, pertinença i governança. Aquests temes continuen caracteritzant les seves investigacions a mesura que s’endinsa en la ciència política, on examina la resolució de conflictes i les relacions entre els estats i la societat a la regió MENA, concretament a Egipte i als països fronterers.

Resum

Egipte és un estat conegut pel seu model de govern altament centralitzat. Aquest article explora el paper de la descentralització dins d’aquest marc i examina els enfocaments històrics i contemporanis del repartiment de poder. L’article en destaca alguns exemples, com el de la República Àrab Unida, un breu període d’integració amb Síria el fracàs del qual va aprofundir les sospites sobre la descentralització. Tot i això, la resistència del Govern a qualsevol repartiment de poder substancial va provocar amb el temps un creixent descontentament ciutadà, que va culminar en l’aixecament del 2011. Els actors de la revolució van insistir en la necessitat de reforma i descentralització, i van revifar el debat sobre la implementació d’estructures descentralitzades. Aquest estudi examina els factors específics que han obstaculitzat aquests canvis. A la secció final, l’article identifica les reformes necessàries dins de l’Estat, basant-se en exemples d’estudiosos del tema. Encara que la descentralització no es presenta com una panacea, els seus principis ofereixen idees valuoses que podrien ajudar a mitigar el canviant panorama polític egipci.

Introducció

L’estructura de govern d’Egipte s’ha definit històricament per una tradició arrelada de govern centralitzat, una realitat que es reflecteix inequívocament en l’evolució del seu marc constitucional al llarg del darrer segle. Aquesta llarga centralització suposadament dissenyada per mantenir la unitat nacional i garantir l’estabilitat de l’Estat ha estat la pedra angular de les institucions administratives i polítiques d’Egipte. Malgrat els convincents arguments esgrimits pels acadèmics en el sentit que la centralització i el repartiment de poder són eines importants per assolir el desenvolupament, alinear les polítiques més estretament amb les necessitats locals i reduir així la desigualtat geogràfica,¹ aquestes idees han trobat una ressonància limitada en el context egipci. La cultura política predominant, que dona prioritat a una autoritat forta i centralitzada, es mostra escèptica davant de la descentralització, i tem que la dispersió del poder pugui conduir a la fragmentació i comprometre la capacitat de l’Estat per respondre als reptes polítics i de seguretat. Aquest assaig pretén oferir una visió general breu de l’estructura governamental d’Egipte, per passar després a examinar els debats postrevolucionaris sobre el repartiment de poder i acabar amb una anàlisi de les necessitats de reforma contemporànies, així com de les demandes d’una governança més localitzada.

Perspectives històriques

Per aprofundir en la comprensió de l’estructura subjacent del govern egipci, una ullada a la Constitució del 1923 pot ser aclaridora. Aquest primer text va servir de model per a totes les constitucions posteriors. Va establir una monarquia constitucional amb el rei com a cap del poder executiu. Tot i que consagrava moltes llibertats individuals, no aconseguia empoderar la població civil. L’evolució política posterior ha imposat el mateix model. Un exemple il·lustratiu, sovint considerat erròniament com un pas d’Egipte cap a la integració regional, és la formació de la República Àrab Unida amb Síria el 1958 sota el lideratge de Gamal Abdel Nasser. Les aspiracions panarabistes del llavors president Nasser no s’han de confondre amb els esforços per crear estats iguals i interdependents. Per contra, mentre que els partits sirians de l’època estaven en gran manera a favor de concloure un acord amb Egipte, amb l’esperança que pogués «servir de nucli per a la unitat àrab global»,² els interessos de Nasser estaven més centrats a enfortir el poder egipci. Va imposar condicions radicals com la dissolució de tots els partits sirians,³ un plebiscit i la retirada de l’exèrcit de la política. Encara que aquestes últimes van ser acceptades inicialment, amb el temps els sirians van sentir que se’ls relegava a llocs de segona classe dins del govern unificat, ja que molts llocs destacats estaven ocupats per egipcis. Els oficials sirians van criticar a més que no se’ls tingués en compte en el procés de presa de decisions. Un treball de recerca dedicat a avaluar les raons del fracàs de la RAU afirma que «la centralització va ser efectivament excessiva».⁴

Tot i que el projecte d’avançar cap a la unitat va fracassar per l’evident manca de repartiment de poder, les autoritats egípcies no van reflexionar en aquest episodi de la història de manera crítica. Lamentablement, mai no es va arribar a la conclusió que col·laborar amb les autoritats sirianes podria haver estat beneficiós per a ambdues parts.

La revolució del 2011: esperances de canvi sistèmic

Atès que es va aprendre molt poc, si és que se’n va aprendre alguna cosa, de l’experiment de la UAR, no sorprèn que fins i tot el mer discurs sobre reformes per alterar l’estructura centralitzada d’Egipte fos gairebé inexistent fins a la revolució popular del 2011. Després de la caiguda del règim de Mubarak, el Consell Suprem de les Forces Armades va suspendre la Constitució (freqüentment modificada) del 1971 i va anunciar la creació d’un comitè encarregat d’elaborar un informe destinat a revisar determinats articles del text. Aquest moment ha quedat reflectit en l’obra de l’escriptor egipci-britànic Alaa Abd El-Fattah, que aporta reflexions valuoses sobre les esperances que aquesta decisió va alimentar inicialment. Tot i això, aquest sentiment es va esvair ràpidament, ja que el procés, amb un termini previst de sis mesos, no es va materialitzar com s’esperava. Va haver de passar més d’un any perquè passés alguna cosa atès que les parts interessades no es posaven d’acord en la composició del comitè.⁵ Aquest fet, encara que no va aconseguir el seu objectiu en molts aspectes, mostra clarament l’existència d’actors a favor d’una estructura més descentralitzada. Activistes polítics, intel·lectuals, advocats i, fins i tot, diverses fraccions religioses van exigir que el govern respongués millor a les necessitats locals durant les revoltes. Tot i aquests esforços, els elements conservadors de l’aparell central de l’Estat i el predomini de les elits militars i polítiques van obstaculitzar qualsevol evolució. El procés de redacció constitucional que va seguir la revolució, sobretot el 2012 i posteriorment el 2014, va reflectir aquestes tensions. La Constitució del 2012, aprovada sota el govern liderat pels Germans Musulmans, prometia sobre el paper un major grau de descentralització, especialment en l’article 187, que atorgava més poders als consells locals.⁶ Això no obstant, aquestes disposicions mai no es van aplicar a la pràctica, ja que la inestabilitat política i els enfrontaments entre la Germandat i l’estament dominat pels militars van paralitzar qualsevol canvi estructural significatiu.⁷ Quan es va redactar la Constitució del 2014 sota la presidència d’Abdel Fattah el-Sisi, moltes d’aquestes disposicions de descentralització s’havien diluït o havien quedat sense efecte. Encara que el nou text tornava a reconèixer la necessitat d’estructures de govern locals, el domini continuat de l’aparell de seguretat i del govern militar deixava poc marge per a reformes substantives.⁸

Necessitats de reforma

Tot i que durant la revolució s’han expressat diverses necessitats de reforma, aquestes continuen majoritàriament sense ser abordades. Una qüestió fins ara inalterada, però no menys crítica, és l’absència d’un marc constitucional clar que atorgui als governs locals autoritat real. Encara que la Constitució del 2014 permet nominalment certa descentralització, no té mecanismes vinculants per garantir l’autonomia regional.⁹ Han fet crides a la reforma figures com l’advocat Mohamed El Baradei i organitzacions com la Iniciativa Egípcia pels Drets Personals (EIPR), que defensen l’elecció directa dels funcionaris locals en lloc dels nomenaments presidencials.¹⁰ La descentralització fiscal és un altre àmbit que necessita una reforma urgent. Els governs locals segueixen depenent financerament de l’Estat central, cosa que limita la seva capacitat per governar amb eficàcia.¹¹ Fins i tot el Banc Mundial ha subratllat la necessitat de reformes de repartiment d’ingressos que atorguin a les autoritats locals la facultat de generar fons mitjançant impostos i taxes municipals.¹² El desenvolupament de la capacitat institucional és igualment crucial, ja que els organismes administratius locals manquen sovint de l’experiència i la infraestructura necessàries per funcionar de manera independent. Estudiosos com Dina El-Khawaga sostenen que la descentralització només pot tenir èxit si es reforcen les institucions de govern.¹³ La participació pública també és molt escassa, ja que la presa de decisions continua sent un procés descendent. Activistes implicats en la revolució del 2011, inclosos membres del Kefaya (en àrab: prou), exigien mecanismes com ara pressupostos participatius i consells locals més forts, però aquestes propostes van ser àmpliament ignorades.¹⁴ Per acabar, les reformes de descentralització han d’abordar les desigualtats regionals. El Caire continua dominant el poder polític i econòmic, mentre que zones històricament marginades com l’Alt Egipte i el Sinaí romanen subdesenvolupades.¹⁵ Els experts en desenvolupament del Carnegie Middle East Center suggereixen un model de federalisme asimètric, en què les diferents regions rebin nivells d’autonomia adaptats a les seves circumstàncies econòmiques i polítiques.¹⁶ Tot i la defensa persistent per part d’organitzacions internacionals, acadèmics i activistes egipcis, aquestes reformes s’enfronten a una forta resistència per part de les elits polítiques atrinxerades i l’exèrcit.

Conclusió

Des d’una perspectiva pragmàtica, la probabilitat que Egipte implementi un sistema més descentralitzat en les circumstàncies actuals és molt baixa. Alguns factors històrics i culturals, com la llarga centralització del poder i el paper dels militars en el govern, continuen obstaculitzant aquest desenvolupament. Tanmateix, com subratllen clarament els debats dels darrers anys, hi ha una consciència social i acadèmica sobre la necessitat de descentralització.

Segons l’índex de percepció de la corrupció del 2024, publicat per Transparency International, Egipte va baixar cinc llocs i se situa en el lloc 130 de 180 països.¹⁷

La persistent ineficàcia de la governança i la manca de transparència institucional compliquen encara més els esforços per implementar una descentralització significativa. Tot i que diversos activistes polítics i grups de la societat civil continuen impulsant la reforma, la resistència del Govern central continua sent un obstacle important. Malgrat la improbabilitat que es produeixin evolucions notables en un futur pròxim, les contínues demandes de descentralització indiquen que el debat està molt lluny d’haver conclòs.

1. Shantir, H., Abdel, M. (abril de 2022). Decentralization and Geographical Inequality in Egypt. A: Egypt Policy Dialogues.
2. Sayegh, F. A. (1958). Arab Unity, p. 19. Nova York: Arab Information Center.
3. Aflaq, M. (1963). Ma’rakat El-Maskr El-Wahid (Struggles of the Common Destiny), p. 193-201. Dar al-Adab.
4. Palmer, M. (1966). The United Arab Republic: An Assessment of Its Failure. Middle East Journal, 20(1), p. 56.
5. Abd El-Fattah, A., Klein, N. (2021). You Have Not Yet Been Defeated: Selected Writings 2011-2019. Fitzcarraldo Editions.
6. AbuKhalil, A. (2002). Constitutions in a Nonconstitutional World: Arab Basic Laws and the Prospects for Accountable Government, de Nathan J. Brown (Albany: State University of New York Press, 2002. p. 244). American Political Science Review, 96 (4), p. 842-843. https://doi.org/10.1017/s0003055402670467
7. El-Ghobashy, M. (2013). The Metamorphosis of the Egyptian Muslim Brothers. International Journal of Middle East Studies, 37(3), p. 373-395.
8. Roll, S. (2016). Managing Egypt’s Poor and the Politics of Economic Reform. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).
9. Brownlee, J., Masoud, T., Reynolds, A. (2015) The Arab Spring: Pathways of Repression and Reform. Oxford University Press.
10. Egyptian Initiative for Personal Rights (EIPR). (2015). Egypt’s Political Future: Local and Regional Governance.
11. Roll, S. (2013). Egypt’s Business Elite after Mubarak: A Powerful Player between Generals and Brotherhood. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs.
12. Vegeu: World Bank. (2017). Local Governance in Egypt: Challenges and Opportunities. World Bank Report.
13. El-Khawaga, D. (2018). Arab Reform Initiative. Decentralization and Governance in Egypt.
14. Shehata, S. (2009). Islamists and the State: Legitimacy and Institutions in Egypt and the Arab World. Stanford University Press.
15. Shantir, H., Abdel, M. (abril de 2022). Decentralization and Geographical Inequality in Egypt. A: Egypt Policy Dialogues.
16. Sayigh, Y. (2019). Owners of the Republic: An Anatomy of Egypt’s Military Economy. Carnegie Middle East Center.
17. Transparency International. (2025). Corruption Perceptions Index 2024

Bibliografia i lectures addicionals

Shantir, H., i M. Abdel (abril de 2022). Decentralization and Geographical Inequality in Egypt. A: Egypt Policy Dialogues.

Sayegh, F. A. (1958). Arab Unity, p. 19. Nova York: Arab Information Center.

Aflaq, M. (1963). Ma’rakat El-Maskr El-Wahid (Struggles of the Common Destiny), 193-201. Dar al-Adab.

Palmer, M. (1966). The United Arab Republic: An Assessment of Its Failure. Middle East Journal, 20(1), 56.

Abd El-Fattah, A., i N. Klein (2021). You Have Not Yet Been Defeated: Selected Writings 2011-2019. Fitzcarraldo Editions.

AbuKhalil, A. (2002). Constitutions in a Nonconstitutional World: Arab Basic Laws and the Prospects for Accountable Government. By Nathan J. Brown. Albany: State University of New York Press, 2002, 244. American Political Science Review, 96(4), 842-843. https://doi.org/10.1017/s0003055402670467

El-Ghobashy, M. (2013). The Metamorphosis of the Egyptian Muslim Brothers. International Journal of Middle East Studies, 37(3), p. 373-395.

Roll, S. (2016). Managing Egypt’s Poor and the Politics of Economic Reform. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Brownlee, J., T. Masoud, i A. Reynolds (2015) The Arab Spring: Pathways of Repression and Reform. Oxford University Press.

Egyptian Initiative for Personal Rights (EIPR). (2015). Egypt’s Political Future: Local and Regional Governance.

Roll, S. (2013). Egypt’s Business Elite after Mubarak: A Powerful Player between Generals and Brotherhood. Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), German Institute for International and Security Affairs.

World Bank. (2017). Local Governance in Egypt: Challenges and Opportunities. World Bank Report.

Shehata, S. (2009). Islamists and the State: Legitimacy and Institutions in Egypt and the Arab World. Stanford University Press.

Sayigh, Y. (2019). Owners of the Republic: An Anatomy of Egypt’s Military Economy. Carnegie Middle East Center. Transparency International. (2025). Corruption Perceptions Index 2024

L’original d’aquest article es va publicar el 31 de març de 2025 al projecte 50 Shades of Federalism.